La Corte costituzionale tedesca

e il futuro dellĠunificazione europea

 

Presupposto per il successo di ogni battaglia politica  la comprensione, piena e scevra da mistificazioni, della realtˆ che con tale battaglia ci si propone di modificare. Solo in questo modo  possibile definire lucidamente gli strumenti da utilizzare e i passi da compiere per raggiungere lĠobiettivo finale. Da questo punto di vista, per chiunque sia impegnato nella lotta per la fondazione di uno Stato federale europeo  molto utile il riferimento alle considerazioni svolte dalla Corte costituzionale tedesca nella sentenza del 30 giugno 2009 relativa alla legge di ratifica del Trattato  di Lisbona. La Corte esamina, infatti, i fondamenti della struttura comunitaria, fornendo un quadro molto limpido dei limiti che i meccanismi di funzionamento delle istituzioni dellĠUnione rivelano nei momenti di crisi del processo e delle contraddizioni che in questo quadro si manifestano quando ci si ponga nellĠottica della creazione di uno Stato federale europeo. Nonostante sia stata letta da molti commentatori come un tentativo di ostacolare il processo di unificazione dellĠEuropa e di rafforzare il ruolo delle istituzioni nazionali, la sentenza costituisce dunque un ottimo punto di partenza per lĠanalisi federalista, in quanto contribuisce a sfatare molti miti che hanno impedito e impediscono tuttora di comprendere la reale natura e i possibili sbocchi del processo di integrazione.

 

 

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La questione sottoposta alla Corte riguardava la possibilitˆ che le nuove competenze attribuite dal Trattato di Lisbona alle istituzioni comunitarie (e sottratte dunque al livello statale) svuotassero di contenuto i principi democratici sui quali si fonda lĠordinamento tedesco, privando i cittadini del potere di influire sulle scelte determinanti per il loro futuro. Queste ultime, secondo i ricorrenti,  sarebbero state in effetti in ultima analisi prese non da istituzioni nazionali responsabili di fronte ai cittadini, ma da istituzioni europee non legittimate democraticamente.

Si tratta di una questione che il Bundesverfassungsgericht aveva affrontato anche negli anni Ġ90 quando, chiamato a pronunciarsi sulla legittimitˆ costituzionale della legge di ratifica del Trattato di Maastricht, ne aveva decretato la compatibilitˆ con la Costituzione tedesca.

In quellĠoccasione, la Corte aveva sottolineato la natura prettamente internazionalistica della struttura comunitaria, mettendo in luce come lĠUnione europea non si fondasse su un popolo europeo,  bens“ traesse la propria legittimazione dagli Stati membri e dai loro popoli. Gli Stati, in altre parole, rimanevano, secondo la Corte, Çpadroni dei TrattatiÈ, potendoli modificare solo allĠunanimitˆ e mantenendo il potere di recedere da questi, ossia di riappropriarsi delle competenze attribuite alle istituzioni comunitarie.

Nella sentenza del 30 giugno 2009 i medesimi principi vengono ribaditi alla luce della futura entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Nella sentenza si legge infatti che le innovazioni introdotte da tale Trattato non incidono in modo sostanziale nŽ sul meccanismo di revisione, nŽ sulla natura delle competenze dellĠUnione. La nuova procedura di revisione dei Trattati, che prevede la convocazione di una Convenzione composta, oltre che dai rappresentanti dei governi, dai rappresentanti dei parlamenti nazionali e delle istituzioni comunitarie, si fonda in effetti ancora su meccanismi intergovernativi, dal momento che le modifiche entreranno in vigore solo se approvate da una conferenza dei rappresentati degli Stati e ratificate da tutti gli Stati membri. DĠaltro lato, quanto alle competenze, il Trattato di Lisbona resta fondato sul principio di attribuzione, cio sul principio secondo il quale lĠUnione agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite. Il potere di determinare i limiti della competenza comunitaria (Kompetenz-Kompetenz) rimane dunque saldamente nelle mani degli Stati membri.

Come sottolinea la Corte, lĠUnione europea mantiene quindi, anche dopo Lisbona, una natura confederale, essendo unĠorganizzazione fondata sulla cooperazione tra Stati sovrani, ovvero sullĠaccordo tra questi.

Il primo mito che la Corte contribuisce a sfatare  dunque quello secondo il quale lĠUnione europea sarebbe unĠorganizzazione sui generis, distinta sia dalle Confederazioni di Stati sia dagli Stati federali, essendo pi evoluta e pi complessa delle prime, e caratterizzandosi, rispetto ai secondi, per un frazionamento della sovranitˆ tra Stati membri e livello centrale, se non per un superamento del concetto di sovranitˆ nel senso classico del termine.

Si tratta di affermazioni, queste ultime, che in realtˆ confondono il concetto di sovranitˆ con quello di autonomia. Mentre un ente  dotato di autonomia quando pu˜ esercitare determinati poteri in modo indipendente ma derivato, nel senso che tale potere gli viene conferito da altri soggetti che possono in qualsiasi momento riappropriarsene, la sovranitˆ implica che lĠesistenza dellĠentitˆ di cui si discute sia indipendente dalla volontˆ di altri soggetti. Una volta creato, lĠente sovrano non dipende pi dai soggetti che lo hanno costituito e ne sono membri, bens“ acquisisce esso stesso il potere di autodeterminarsi. Il processo di creazione di uno Stato federale comporta quindi che gli Stati, una volta dato vita a questo, siano privati del potere di condizionarne lĠesistenza; le strutture di carattere confederale, al contrario, una volta costituitesi, e per quanto evolute esse siano, rimangono fondate sulla volontˆ degli Stati che le hanno create.

Ora, per quanto la struttura dellĠUnione europea sia pi complessa di quella delle altre organizzazioni internazionali esistenti,  tuttora al concetto di autonomia - e non a quello di sovranitˆ - che si deve far riferimento per descriverne la natura. LĠesistenza dellĠUnione e il suo funzionamento dipendono infatti dalla volontˆ degli Stati che allĠUnione hanno dato vita e che ne sono membri. Il processo di unificazione europea non  dunque irreversibile, perchŽ gli Stati membri rimangono liberi, indipendentemente dalla volontˆ delle istituzioni comunitarie, di riappropriarsi dei poteri che allĠUnione erano stati conferiti. QuestĠultima possibilitˆ, implicita nella natura stessa della costruzione comunitaria,  addirittura prevista esplicitamente nel trattato di Lisbona, che stabilisce che la procedura di revisione dei trattati possa avere come conseguenza non solo lĠaccrescimento, ma anche la riduzione (e dunque la riappropriazione da parte degli Stati) delle competenze dellĠUnione. Cos“ come  il Trattato di Lisbona a prevedere la possibilitˆ per gli Stati membri di recedere dallĠUnione stessa.

La presenza nellĠUnione europea di alcuni caratteri considerati tipici di uno Stato federale non smentisce quanto appena affermato. Ogniqualvolta si scavi infatti sotto la superficie, ci si avvede della circostanza che le istituzioni comunitarie non sono in alcun modo paragonabili a quelle di uno Stato federale, in quanto  dal consenso degli Stati che il funzionamento dellĠUnione europea dipende.

Due esempi chiari in questo senso sono forniti dallo stesso Bundesverfassungsgericht, quando esso fa riferimento al ruolo del Parlamento europeo e al principio della prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno.

Per quanto riguarda il Parlamento europeo, esso, secondo la Corte, non fornisce allĠUnione una legittimazione democratica pari a quella garantita allĠinterno di uno Stato democratico dallĠorgano rappresentativo dei cittadini. In primo luogo, perchŽ si tratta di unĠistituzione che non rappresenta i cittadini europei su un piede di paritˆ: la distribuzione dei seggi tra gli Stati nel Parlamento europeo non segue infatti un rigido criterio di proporzionalitˆ rispetto alla popolazione, bens“, per garantire un equilibrio tra gli Stati stessi, si fonda sul principio secondo il quale il numero di cittadini rappresentato da un parlamentare europeo  pi alto negli Stati pi popolosi, i cui cittadini risultano in questo modo essere sottorappresentati. Come nota la Corte costituzionale tedesca, un simile squilibrio in uno Stato federale potrebbe essere tollerato solo nellĠambito della Camera degli Stati, mentre nella Camera bassa il principio dellĠuguaglianza tra i cittadini deve essere sempre garantito: pi che rappresentare il popolo europeo, il Parlamento rappresenta dunque i popoli dĠEuropa organizzati nei loro rispettivi Stati membri.

Il ruolo prioritario degli Stati nel funzionamento dellĠUnione  dĠaltronde la ragione per la quale il Parlamento europeo ha un ruolo profondamente differente da quello di un parlamento nazionale. La democrazia allĠinterno di uno Stato si concreta infatti non solo nellĠattribuzione ai cittadini del diritto di eleggere un Parlamento (come avviene nellĠUnione europea), ma anche nella possibilitˆ per gli stessi, attraverso i loro rappresentanti, di nominare un governo che risponda del proprio operato davanti ai cittadini. Ora, il Parlamento europeo  privo di tale potere perchŽ le decisioni fondamentali per la vita dellĠUnione sono prese dal Consiglio europeo e dal Consiglio (che costituiscono dunque il governo dellĠUnione, in senso sostanziale), e cio da due organi che per definizione rappresentano gli Stati su un piede di paritˆ e sono sottratti a qualsiasi controllo democratico a livello sopranazionale. Se di legittimazione democratica dellĠUnione da parte del Parlamento europeo si pu˜ parlare, si tratta dunque di una legittimazione alquanto imperfetta.

Quanto al principio della prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno, affermato dalla Corte di giustizia delle Comunitˆ europee fin dagli anni Ġ60 e letto da molti come una manifestazione del carattere federale della Comunitˆ, come nota il Bundesverfassungsgericht, la Corte di giustizia, contrariamente alle Corti supreme federali, non ha il potere di annullare le norme interne in contrasto con il diritto comunitario. LĠapplicazione del diritto comunitario, lĠabrogazione delle norme interne incompatibili e lĠesecuzione delle sentenze della Corte di giustizia dipendono infatti in definitiva dalla cooperazione degli Stati membri, il cui comportamento  coercibile solo in misura minima da parte delle istituzioni dellĠUnione. Anche il principio della prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno sarˆ dunque applicabile fintantochŽ gli Stati membri e i loro organi giurisdizionali accetteranno di applicarlo, restando inteso che, nel caso in cui la sovranitˆ degli Stati membri nel suo complesso sia messa in gioco dallĠazione delle istituzioni comunitarie, le Corti costituzionali (e nella fattispecie quella tedesca) saranno libere di intervenire per impedire che questo avvenga.

 

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Affermazioni come quella da ultimo citata, che hanno scandalizzato molti commentatori della sentenza, pi che un tentativo di porre un freno al processo di integrazione, vanno interpretate in realtˆ come unĠindicazione dei limiti che il metodo funzionalista, sui binari del quale lĠintegrazione comunitaria si  finora sviluppata, non pu˜ superare. Il Bundesverfassungsgericht non nega infatti che lĠUnione europea possa trasformarsi in uno Stato federale. Ci˜ che nega invece  che tale trasformazione possa avvenire mediante un graduale trasferimento di competenze dal livello nazionale al livello comunitario e senza un atto cosciente dei governi sostenuto dal consenso manifesto dei cittadini.

Nella sentenza, in altre parole, si affronta esplicitamente (contrariamente a quanto la Corte aveva fatto nella pronuncia relativa al trattato di Maastricht) il nodo del potere costituente, e dunque del passaggio di sovranitˆ.

In effetti, non  pensabile che allĠUnione europea vengano attribuite le competenze che costituiscono il nucleo della sovranitˆ statale senza che essa muti la propria natura e si trasformi in uno Stato, e dunque in unĠorganizzazione dotata di un governo democratico, responsabile dinanzi ai cittadini. Ora, tale trasformazione pu˜ avvenire, secondo il Bundesverfassungsgericht, solo attraverso una rottura delle regole esistenti. La decisione di dar vita a un nuovo ente sovrano non potrˆ in altre parole essere presa dai rappresentanti degli Stati membri allĠinterno delle istituzioni comunitarie nŽ dagli Stati tramite lĠordinaria procedura di revisione dei Trattati, ma dovrˆ essere adottata dai cittadini al di fuori dei meccanismi previsti dalle norme nazionali e comunitarie in vigore: si tratterebbe infatti della volontˆ di dar vita a una nuova forma di organizzazione politica dellĠEuropa, volontˆ che non pu˜ essere considerata implicita nelle limitazioni si sovranitˆ alle quali i cittadini europei, attraverso i loro Parlamenti nazionali, hanno acconsentito al momento della ratifica dei vari Trattati che hanno segnato le tappe del processo di integrazione. PoichŽ si tratta di fondare un potere nuovo, i cittadini devono riappropriarsi del potere costituente per esercitarlo nel nuovo quadro.

EĠ questa, secondo la Corte, lĠunica soluzione in grado di evitare una ÇsospensioneÈ delle regole democratiche e dunque di garantire, in ogni fase del processo, il diritto dei cittadini di partecipare alle scelte fondamentali per il loro futuro. Rimanere nella logica di un semplice accrescimento dei poteri dellĠUnione europea cos“ come essa oggi si configura significherebbe infatti ignorare che ci˜ comporterebbe una sottrazione di competenze al livello nazionale - dove una legittimazione democratica esiste - senza portare ad una transizione verso un nuovo Stato e dunque verso una legittimitˆ democratica nuova.

Un esempio molto chiaro  rappresentato dalla politica di difesa comune. La materia   oggi attribuita alla competenza degli Stati, ma allĠarticolo  42 del Trattato (cos“ come sarˆ modificato dal Trattato di Lisbona) si prevede che il Consiglio europeo, allĠunanimitˆ, possa decidere di dar vita a una difesa europea comune, la cui messa in opera sarˆ subordinata allĠadozione da parte degli Stati membri, in conformitˆ alle loro rispettive norme costituzionali, di una decisione in tal senso.

Ora, coloro che, rimanendo in unĠottica di tipo funzionalista, ritengono che si possa giungere a una reale politica di difesa europea sfruttando i meccanismi messi a disposizione degli attuali trattati, propongono che il Trattato venga modificato nel senso di consentire che una decisione sulla creazione di una difesa comune possa essere adottata dal Consiglio europeo a maggioranza e che a maggioranza vengano adottate anche tutte le decisioni successive relative alla politica di difesa dellĠUnione: in questo modo ci si allontanerebbe da unĠottica puramente intergovernativa per applicare anche a tale materia il metodo comunitario. Come nota il Bundesverfassungsgericht, tuttavia, un percorso di questo genere contrasterebbe profondamente con i principi democratici posti alla base delle costituzioni degli Stati membri dellĠUnione europea. Mentre lĠunanimitˆ, prevista dal testo attuale del trattato e dal Trattato di Lisbona, garantisce che, in una materia fondamentale come quella della difesa, nessuno Stato membro possa essere obbligato a prendere parte a unĠoperazione militare contro la sua volontˆ, lĠestensione del voto a maggioranza implicherebbe la possibilitˆ per un organo sottratto al controllo democratico, quale  il Consiglio europeo, di imporre a uno Stato le sue decisioni in materia di difesa. Se dunque venisse proposta una modifica dei Trattati che consentisse una tale possibilitˆ, la Costituzione tedesca impedirebbe alla Germania di prendere parte alla procedura di revisione in questione.

Nonostante la sentenza non lo affermi esplicitamente, le osservazioni svolte dalla Corte a proposito della regola della maggioranza pongono ancora una volta la questione del rapporto tra livello centrale e Stati membri, che in materia di difesa emerge con particolare evidenza. FintantochŽ infatti gli Stati rimarranno i destinatari delle decisioni prese a livello comunitario, la loro capacitˆ di condizionare lĠazione e la stessa esistenza del livello sopranazionale rimarrˆ intatta, e dunque, la sopravvivenza dellĠorganizzazione dipenderˆ dalla volontˆ di questi di cooperare. Anche nellĠipotesi in cui le decisioni in materia di difesa fossero adottate dal Consiglio europeo o dal Consiglio a maggioranza, uno Stato membro contrario alla decisione potrebbe dunque rifiutarsi di eseguirla: lĠunico strumento per obbligare uno Stato a tenere un certo comportamento  infatti in ultima analisi lĠutilizzo nei suoi confronti della forza militare, ipotesi che porterebbe alla disgregazione dellĠorganizzazione. Una circostanza di questo genere si era verificata negli Stati Uniti durante il vigore degli Articles of Confederation. Pur avendo infatti gli organi confederali il potere di adottare a maggioranza decisioni in materia di difesa e in materia di finanziamento della Confederazione, gli Stati membri si rifiutavano in concreto di darvi esecuzione, impedendo in questo modo agli organi confederali di funzionare. Proprio la tremenda crisi derivante dallĠincapacitˆ delle istituzioni confederali di imporre qualsiasi decisione agli Stati membri port˜ peraltro alla rottura delle regole stabilite dagli Articles of Confederation e alla creazione del primo Stato federale della storia.

Una reale indipendenza del livello centrale dagli Stati membri presuppone invece la capacitˆ del primo di imporre direttamente le proprie decisioni ai cittadini. In materia di difesa, dunque, al livello federale dovrebbe essere attribuita la competenza di reclutare un esercito europeo, senza che la costituzione di questo dipenda dalla messa a disposizioni di uomini e di mezzi da parte degli Stati membri.

Come giˆ sottolineato,  tuttavia impensabile che un simile potere venga attribuito al livello sopranazionale senza la creazione di un vero e proprio governo, responsabile di fronte ai cittadini, e dunque senza la creazione di uno Stato federale europeo. Ed  altres“ impensabile che la creazione di questĠultimo si realizzi senza che i cittadini siano chiamati a prendere parte a una scelta che, modificando radicalmente lĠorganizzazione politica del continente europeo e trasferendo la sovranitˆ dagli Stati nazionali a una nuova entitˆ di carattere federale, inciderˆ profondamente sul loro futuro.

 

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Di fronte a un processo di integrazione in profonda crisi e allĠincapacitˆ delle istituzioni comunitarie di rispondere alle sfide con le quali lĠEuropa dovrebbe confrontarsi, la sentenza della Corte costituzionale tedesca non solo rappresenta un utile monito sui rischi che lĠattuale deriva del processo e la fiducia illimitata nel suo carattere irreversibile comportano, ma ha anche il merito di mettere in luce il ruolo ricoperto in questo ambito dai vari attori.

Da un lato, infatti, oggi emerge in modo pi che mai evidente il carattere volontario delle forme di cooperazione messe in opera dagli Stati membri attraverso la creazione della Comunitˆ e dellĠUnione europea: se fino alla fine degli anni Ġ80 i parziali successi della Comunitˆ avevano in parte mascherato il ruolo degli Stati, oggi, in un contesto internazionale quanto mai instabile e in unĠUnione europea nella quale, grazie allĠallargamento, lo spirito dei padri fondatori  estremamente diluito, la capacitˆ degli Stati di condizionare il processo di integrazione e di bloccare in concreto lĠazione delle istituzioni comunitarie  sotto gli occhi di tutti.

DallĠaltro, le stesse istituzioni europee paradossalmente rappresentano pi un ostacolo che un fattore di impulso alla costruzione di uno Stato federale. Per un verso, infatti, esse sono per forza di cose prigioniere dei meccanismi che regolano il loro funzionamento e dunque si collocano necessariamente nellĠottica comunitaria di mantenere in vita gli attuali equilibri istituzionali, pensando esclusivamente a graduali riforme per garantirne il funzionamento; per lĠaltro, costituiscono  unĠarena di mediazione tra le esigenze dei vari Stati, alcuni dei quali sono nettamente contrari a qualsiasi evoluzione in senso federale del processo, e per definizione adotteranno quindi sempre soluzioni di compromesso.

In questo contesto, lĠalternativa messa in luce dalla Corte costituzionale tedesca tra mantenimento dellĠattuale struttura confederale fondata sui trattati esistenti e decisione di dar vita - attraverso un atto di rottura - a uno Stato federale,  dunque pi che mai ineludibile. Non solo perchŽ la decisione di cedere la sovranitˆ a favore di uno Stato federale europeo, essendo una scelta fondamentale per il futuro dei cittadini e dando vita a una nuova forma di convivenza politica, non potrˆ essere camuffata da decisione tecnica e adottata attraverso meccanismi contrari alle pi elementari regole della democrazia, ma spetterˆ al popolo in quanto detentore in ultima istanza della sovranitˆ. Ma anche perchŽ, in unĠUnione europea della quale fanno parte ventisette Stati, alcuni dei quali dichiaratamente contrari ad ulteriori forme di integrazione politica,  illusorio pensare a una graduale trasformazione della struttura attuale in senso federale, e diviene invece inevitabile porsi nellĠottica dellĠiniziativa di alcuni Stati che, con un atto di rottura rispetto ai trattati esistenti, decidano di dar vita a un primo nucleo di Stato federale e sottopongano un progetto chiaro in questo senso ai cittadini.

Sarebbe il caso che non solo il Bundesverfassungsgericht, ma anche i governi e le forze politiche favorevoli alla creazione di uno Stato federale europeo iniziassero a prenderne atto.

 

Il Federalista

(Anno LI, 2009, Numero 2)