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Quelle politique budgétaire fédérale pour la zone Euro?
Confronté ce printemps aux spéculations contre les dettes de la Grèce et du Portugal, les Etats de la zone Euro étalèrent une nouvelle fois leurs divisions et désaccords, avant de s'entendre péniblement sur un mécanisme de solidarité financière encore incomplet. Cette crise a cependant le mérite de prouver que la monnaie unique seule ne suffit pas. La politique monétaire de l'Euroland fut confiée à la Banque Centrale Européenne afin de crédibiliser cette monnaie naissance et d'écarter le risque inflationniste. Mais le pendant budgétaire a toujours fait défaut. Implicitement, le vide institutionnel devait dans le Traité de Maastricht être comblé par la coordination budgétaire induite notamment par les fameux critères de convergence limitant les déficits des administrations publiques à 3% du PIB et leurs dettes à 60%.
Dès la décision de créer l'Euro, les gouvernements nationaux privilégièrent la facilité, avec l'appréciation des dits critères "en tendance". Concrètement, le peu de coordination budgétaire introduite par le traité devint sujet à des compromis politiques conjoncturels. L'élargissement de la zone Euro a obéi aux mêmes travers d'application, de sorte que la Grèce a pu rejoindre sans encombre la monnaie unique, malgré des finances publiques tout sauf assainies. Au fond, le principe confédéral, qui sous-tend des décisions relevant principalement du Conseil, s'avère source de faiblesse. Il met en scène des divergences d'intérêt, sans toujours permettre une synthèse pertinente, mais en garantissant la lenteur des choix. Plus les membres sont nombreux, plus ce mode confédéral se révèle lourd et paralysant.
Les esprits certes évoluent, et de nombreux dirigeants ou décideurs européens perçoivent désormais la nécessité d'un "pouvoir budgétaire" européen voire d'un "gouvernement économique". Jean-Claude Trichet a récemment reconnu le besoin d’une "fédération budgétaire en termes de contrôle et de surveillance de l'application des politiques en matière de finance publique". Avec un budget européen limité à 1% du PIB la politique budgétaire de l'Union n'a aujourd'hui qu'une influence faible sur la croissance et les grands équilibres macro-économiques. Pour autant, imaginer que confier de nouvelles responsabilités au Conseil en vue d'une simple coordination des politiques budgétaires nationales donnerait naissance à ce "pouvoir budgétaire" serait illusoire.
L'ambition d'une politique budgétaire vraiment européenne suppose au moins trois piliers:
- un accroissement en part du PIB du budget européen. Il ne s'agit pas de créer de la dépense publique nouvelle, mais au contraire de mutualiser à l'échelle européenne des compétences aujourd'hui mal exercées à l'échelon national. L'exemple typique qui vient à l'esprit concerne la défense et les affaires étrangères, domaines où nos nations européennes n'agiront efficacement qu'ensemble. Les citoyens en sont conscients et perdent progressivement de vue l'intérêt d'armées nationales hétérogènes, et lilliputiennes pour certaines, alors même qu'en tant que contribuables ils doivent supporter la charge de l'absence d'économie d'échelle pour un résultat médiocre. A eux seuls, les budgets militaires européens représentent autour de 1% à 2% du PIB, et permettraient donc de doubler ou de tripler l'impact de l'outil macro-économique du budget européen. Ce budget élargi relèverait naturellement du Parlement européen et de la Commission, responsable devant lui, pour son exécution. Cela serait évidemment facilité si la personne responsable de la politique étrangère et de sécurité émanait directement, ou indirectement via le Parlement, d'un choix politique démocratique, lui conférant un poids et une responsabilité réels.
- une contrainte effective pesant sur la politique budgétaire des Etats ayant l'Euro en partage. Comme le budget européen demeurera sans doute d'une ampleur modeste, en vertu même du principe de subsidiarité, il sera nécessaire de le "prolonger" en termes de politique budgétaire, par un encadrement réel des règles d'évolution des budgets nationaux, sociaux et locaux. Mais ce pilotage budgétaire européen ne peut relever du Conseil, où les égoïsmes nationaux prendront toujours le dessus. Il doit être confié à des instances d'essence vraiment fédérales, telles que la Commission et le Parlement auquel il revient de l'investir comme de la défaire. Un véritable pouvoir de coercition, par exemple celui en dernier recours de réformer les budgets nationaux, connaissant des dérapages excessifs après non respect de mises en gardes européennes, devrait être reconnu à la Commission sous la surveillance du Parlement européen.
- une différenciation institutionnelle entre le "noyau fédéral" et l'Union européenne élargie. En effet, les 27 ne peuvent, ni ne veulent tous avancer au même rythme. Les critères de convergences et l'option de ne pas adopter la monnaie unique (opting out) négociée par la Grande-Bretagne comme le Danemark, et de facto accordée à la Suède, ont introduit une première forte hiérarchisation dans le degré d'intégration. Pour autant cette distinction suppose, sinon un dédoublement institutionnel complet (deux commissions, deux parlements... à chaque fois l'un restreint au noyau et l'autre comprenant tous les membres de l'UE), a minima une dissociation des règles décisionnelles. L'Eurogroupe en est une première esquisse bien trop informelle. Il est nécessaire que les commissaires responsables des politiques propres au noyau ne rendent de compte qu'aux citoyens de la zone Euro ou à leurs représentants, faute de quoi des comportements de "passager clandestin" sont à craindre. Un tel commissaire, comme celui en charge par exemple de la conduite de la politique budgétaire européenne, ne devrait être responsable que devant les parlementaires des pays de l'Euro effectivement contraints par ladite politique. Le Parlement européen et la Commission pourraient ainsi travailler en deux "formations". Une formation large, avec tous les parlementaires, une formation étroite, réduite à ceux représentant les nations du noyau. Quant au Président de la Commission, il devrait logiquement dans ce cas être investi à la fois par les deux formations du Parlement, mais aussi pouvoir être renversé avec le reste de la Commission, par l'une ou l'autre de ces deux formations.
L'Europe politique ou le gouvernement économique européen ne peuvent rester des slogans ou des bonnes intentions à long terme. Faute de concrétisation par des adaptations effectives des institutions, l'Europe et ses citoyens demeureront prisonniers de mécanismes dits confédéraux, qui, parce qu'ils restent d'abord et avant tout l'expression de nations prises isolément, demeurent pourvoyeurs de cacophonie, d'immobilisme. Une telle faiblesse n'est plus de mise.