Mai 2001

Seit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht hat sich die Europäische Union als unfähig erwiesen, bei der Reform ihrer Institutionen weitere Fortschritte im Sinne der schrittweisen Verwirklichung einer more perfect union zu erzielen. Bis zur Vollendung der Währungsunion am 1. Januar 1999 blieb dieser Umstand weitgehend unbemerkt, weil sich alle Anstrengungen der Politiker und die Aufmerksamkeit der Beobachter darauf konzentrierten, die Haushalte und die wichtigsten Finanzinstrumente der Mitgliedstaaten mit den Maastrichter Kriterien in Einklang zu bringen.

Nachdem diese Ziele einmal erreicht waren, musste man indes nicht nur feststellen, dass am Horizont keine weiteren ehrgeizigen Ziele wie das der europäischen Währung mehr auszumachen waren, die Energien hätten mobilisieren und die als Wegweiser für eine neue Phase des Prozesses hätten dienen können, sondern dass die Gipfel nicht einmal mehr imstande waren, sich auf noch so kleine Reformschritte zu verständigen, die es erlaubt hätten, beiläufige Verbesserungen im Alltagsgeschäft der Institutionen herbeizuführen. Wie festgefahren die Situation tatsächlich ist, hat sich auf dem Europäischen Rat von Nizza in geradezu aufsehenerregender Weise offenbart.

Das alles geschieht in einer außerordentlich heiklen Phase des Prozesses. Die Erweiterung ist inzwischen nicht nur zur Gewissheit geworden, sondern steht sogar in kurzer Zeit bevor. Bei vielen europäischen Staatsmännern (mit der offenkundigen Ausnahme derjenigen, die mit voller Absicht auf eine Verwässerung der Union zu einer Freihandelszone abzielen) ist inzwischen das Bewusstsein herangereift, dass die institutionelle Struktur der Union, die zu fünfzehnt schon vor dem Zusammenbruch und der völligen Beschlussunfähigkeit steht, die Schockwelle infolge einer Erweiterung auf zwanzig, fünfundzwanzig oder gar dreißig Staaten nicht mehr verkraften kann und dass der Erweiterung eine nicht genau definierte Vertiefung des Zusammenhalts der Union vorausgehen muss. Doch kein Staatsmann - mit der ansatzweisen Ausnahme des deutschen Außenministers - hat es je verstanden, dieses Erfordernis in einen konkreten Plan umzusetzen. Die Union schlägt also den abenteuerlichen Weg eines Beitritts der Staaten Mittel- und Osteuropas in einem Augenblick ein, in dem sie sich selbst in einer Situation der Ziellosigkeit befindet, die sich noch nicht einmal teilweise mit derart fadenscheinigen Ablenkungsmanövern wie der Charta der Grundrechte oder der europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität und erst recht nicht mit jenen verbalen Konstruktionen - wie beispielsweise der "Föderation von Nationalstaaten" - verschleiern lässt, die eine Veränderung vortäuschen sollen, obwohl sie am Status quo absolut nichts ändern.

In Wahrheit hat der europäische Einigungsprozess inzwischen die Phase der Annäherung an das Endziel hinter sich gelassen, und die Regierenden in der Union stehen vor einer entscheidenden Alternative : Es geht darum, entweder den letzten Schritt zur Gründung eines europäischen Bundesstaates zu wagen und somit auf die Souveränität auf nationaler Ebene zu verzichten, um sie in einem größeren Rahmen neu erstehen zu lassen, oder aber einen rückläufigen Weg einzuschlagen, der unweigerlich in die Auflösung der Union münden wird. Die unrealistischste aller Vorstellungen ist die, die vorgibt, die augenblickliche Situation könne unendlich fortbestehen. Die Strategie des Abwartens verdeckt de facto die Resignation vor der Gewissheit, dass das Abenteuer Europa seinem Ende zugeht. Gerade die Länder, die von Beginn an die Triebfedern des Prozesses waren, nämlich Frankreich und Deutschland, sind in Ermangelung eines großen gemeinsamen Plans dazu verdammt, in die Logik des Wettbewerbs und des gegenseitigen Misstrauens zu verfallen, und Nizza hat dafür den Beweis geliefert. Mit der Zeit würden unvermeidlich diejenigen Interessen an Boden gewinnen, die darauf drängen, dass Deutschland eine eigene Hegemonie über die Staaten Mittel- und Osteuropas aufbaut, wenn nötig, indem es sich sogar von den Zwängen befreit, die ihm durch seine Mitgliedschaft in der Union auferlegt werden. Die Kräfte des Nationalismus, des regionalen Stammesdenkens, der Fremdenfeindlichkeit und des Autoritarismus sind überall am Werk, wenn auch auf unterschiedliche Art und Weise. Die Zeit arbeitet gegen Europa. Der kontinentale Einigungsprozess muss voranschreiten, um nicht zurückzufallen. Doch heute kann er nur noch vorankommen, indem er einen föderalen Sprung macht.

 

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Mit dem Herannahen der Erweiterung wurde ein zweiter Knoten des Prozesses ins Rampenlicht gerückt, der sich schon seit längerem abzuzeichnen begann, dessen Konturen jetzt aber erst jetzt klar erkennbar sind. Es geht um die Tatsache, dass das Ziel der Schaffung eines europäischen Bundesstaates - sei es aufgrund der substantiellen Unmöglichkeit, in Versammlungen, in denen heute fünfzehn und morgen zwanzig oder mehr souveräne Staaten vertreten sind, wichtige einstimmige Beschlüsse zu fassen, sei es wegen der unterschiedlich starken Ausprägung des europäischen Bewusstseins in den Mitgliedstaaten der Union - nunmehr nur noch in einem begrenzteren territorialen Rahmen als dem der Union in ihrer Gesamtheit und erst recht als dem einer erweiterten Union verfolgt werden kann. So stellt sich das Problem des föderalen Kerns. Das heißt nicht, dass es in einigen Unionsregierungen heute den - in anderen Staaten nicht vorhandenen - Willen gäbe, die einzelnen Staaten mit einem föderalen Band zu vereinen. Diesen Willen gibt es heute in keinem einzigen von ihnen. Das heißt aber, dass es in einigen Staaten, die tiefer in den Prozess verstrickt sind als die anderen, deren Öffentlichkeit aufgeschlossener ist, was die Idee von der politischen Einheit Europas angeht, und in denen die Regierenden jedenfalls ein zwar vages, aber reales Bild von den Widersprüchen haben, die sich aus der Beschlussunfähigkeit der augenblicklichen institutionellen Struktur und aus der mangelnden Präsenz Europas auf der internationalen Bühne ergeben, dass es also in diesen Staaten die Möglichkeit gibt, dafür zu kämpfen, dass dieser Wille - unter günstigen Umständen - in einigermaßen kurzer Zeit heranreift, während es diese Möglichkeit in den anderen EU-Staaten nicht gibt. Mit anderen Worten : Die Schaffung einer Föderation mit sechs (oder sieben oder acht) Mitgliedern stellt heute ein zwar schwieriges, aber mögliches Unterfangen dar, während eine Föderation aus fünfzehn (oder zwanzig oder gar fünfundzwanzig) Mitgliedstaaten schlicht und einfach undenkbar ist.

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Wir stehen also vor der Notwendigkeit, zwei außerordentlich schwierige Probleme gleichzeitig angehen zu müssen. Das der Gründung eines Bundesstaates ist an sich schon schwieriger als alle anderen Probleme, denen sich die Regierungen im Laufe des Prozesses stellen mussten, weil die Verfolgung von Zielen wie der EGKS, der EWG, der Direktwahl des Europäischen Parlaments, dem Binnenmarkt oder der europäischen Währung dazu diente, die Souveränität der Nationalstaaten, die ohne immer engere Formen der europäischen Zusammenarbeit ins Wanken geraten wäre, zu stützen.

Die Schaffung einer Föderation setzt dagegen den Verzicht auf eben diese Souveränität voraus. Nicht weniger heikel ist indes das Problem, dieses Ziel in einem engeren Rahmen als dem der Union zu verwirklichen, weil es die Notwendigkeit birgt, den politischen Rahmen zu ändern, in dem sich die nächste Phase des Prozesses abspielen muss, um in eine föderale Lösung münden zu können. Das bedeutet den Verlust der Rolle der europäischen Institutionen als Mittelpunkt des Kräftespiels und als Motor des Prozesses. Dabei darf aber nicht vergessen werden, dass auch vorher der wahre Motor des Prozesses immer die Achse zwischen der französischen und der deutschen Regierung war (mit gelegentlichen, wenn auch nicht unwichtigen Beiträgen von italienischen Staatsmännern). Bis heute konnte dieser Motor jedoch im Rahmen der Gemeinschaft bzw. der Union agieren, während er heute die schwierige Aufgabe zu bewältigen hat, einen neuen Rahmen zu schaffen.

Im Übrigen handelt es sich um zwei untrennbar miteinander verbundene Probleme. Ihre wechselseitige Abhängigkeit hat zur Folge, dass jeder Versuch, sie voneinander zu trennen und nur eines von ihnen anzugehen, in eine Sackgasse führt. Das Problem der Gründung eines europäischen Bundesstaates in Angriff zu nehmen, ohne sich zugleich dem des föderalen Kerns zu stellen, und damit gleichsam glaubhaft machen zu wollen, man könne das Projekt einer föderalen Union heute im Rahmen der fünfzehn oder gar der demnächst zwanzig oder fünfundzwanzig Mitgliedstaaten vorschlagen, ist so weit von jeder Realität entfernt, dass es undenkbar ist, dafür Energien mobilisieren zu können. Das Problem des Kerns aufs Tapet zu bringen, ohne ihm einen föderalen Anstrich zu geben, d.h. zu glauben, dass eine Gruppe von Staaten unter sich eine wirksame Zusammenarbeit bewerkstelligen könnte, ohne die zwischenstaatliche Regierungsmethode aufzugeben, hieße auf der anderen Seite, im Rahmen der Sechs (bzw. der Sieben oder Acht) einen Lösungsansatz wieder aufzugreifen, der in den Augen aller längst alle seine Möglichkeiten ausgeschöpft hat. Dies würde bestenfalls dazu führen, dass im Inneren der Union eine Art Direktorium geschaffen wird, das - abgesehen davon, dass die davon ausgeschlossenen Staaten dergleichen nie akzeptieren könnten, - nicht fähig wäre, Entscheidungen zu treffen, und sich, in etwa wie die augenblickliche Union, jeder demokratischen Kontrolle entzöge.

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Unter welchen Bedingungen kann sich nun aber innerhalb einer Gruppe von Ländern der Wille zur Gründung eines föderalen Kerns herausbilden? Undenkbar ist, dass - unabhängig von ihrer anfänglichen geografischen Ausdehnung - die europäische Föderation unter normalen Umständen aus der bloßen Erkenntnis der Regierenden heraus geboren wird, dass es notwendig sei, auf die nationalen Souveränitäten zu verzichten und die Voraussetzungen für eine Wiederherstellung dieser Souveränität in einem größeren Rahmen zu schaffen. Die Wahrheit ist : Solange das Leben der Europäer in den ruhigen Bahnen eines hohen Lebensstandards und eines vernünftigen Maßes an Freiheit und Sicherheit dahinfließt, solange ist es unvorstellbar, dass ihre Regierenden die traditionelle und sichere Methode der zwischenstaatlichen Kompromisse zur Lösung der Probleme aufgäben und in der Lage wären, jenen starken Willen zum Ausdruck zu bringen, der notwendig ist, um eine traumatische Lösung wie die der Aufgabe der Souveränität durchzusetzen. Dieser Wille kann also nur auf Druck der Bevölkerung entstehen; doch ein solcher Druck kann sich - nicht zuletzt dank der Aktion einer verantwortungsbewussten Avantgarde - nur in einer Krisensituation anstauen, wie ja überhaupt alle größeren Fortschritte des europäischen Einigungsprozesses bis Maastricht aus Krisensituationen heraus geboren wurden. Es wird sich jedoch um eine Krisensituation handeln, die zwei andere Merkmale aufweisen muss als die vorangegangenen. Einerseits wird ihre Überwindung nur durch die Gründung eines Bundesstaates möglich sein, d.h. unter der Voraussetzung, dass die nationalen Souveränitäten aufgegeben werden; sie wird folglich auf erheblich verhärtetere Interessenlagen und wesentlich erbittertere Widerstände stoßen. Andererseits wird die Krise nicht in allen Mitgliedstaaten einer inzwischen allzu großen und allzu heterogenen Union mit gleicher Härte auftreten. Um so gewaltiger wird die Krise in den Staaten ausbrechen, die durch engere wechselseitige Beziehungen und Abhängigkeiten - die sich durch jahrzehntelange gemeinsame Erfahrungen, durch eine starke Übereinstimmung der Interessen sowie durch eine ausgeprägte europäische Reife der öffentlichen Meinung verfestigt haben - miteinander verbunden sind und nunmehr vor der Alternative stehen : föderieren oder zugrundegehen. Weitgehend oder sogar gänzlich unberührt von der Krise werden Staaten wie Großbritannien bleiben, die weniger stark in den Prozess involviert sind und für die privilegierte Beziehungen zu den Vereinigten Staaten eine Alternative zur Union darstellen können. In diesem Kontext kann sich in der ersten Gruppe ein starker Wille herausbilden, zu einer föderalen Einigung zu gelangen, während in der zweiten der Wille zur Wahrung der nationalen Souveränität fortbestehen wird. Die Letzteren werden verbissen darum kämpfen, die Gründung des föderalen Kerns zu verhindern und den Prozess auf die eingefahrenen Gleise der EU-Institutionen zurückzusetzen. Damit der Kern entstehen kann, wird es also erforderlich sein, dass die Entschlossenheit der Länder, die ihn wollen, stark genug ist, um diesen Widerstand zu überwinden, selbst wenn damit die Aufkündigung der Verträge verbunden wäre.

Für viele ist es schwer, die Tatsache anzunehmen, dass die Geschichte - und insbesondere die politische Geschichte - um den Preis von Krisen und Brüchen voranschreitet. Und doch ist das die Realität. Der Weg des geringsten Widerstands und der Kompromisse führt heute in Europa zur Erweiterung ohne Reformen und zur fortwährenden Schwächung längst ausgebluteter Institutionen und somit zur Auflösung der Union und zu sehr viel gravierenderen Krisen als derjenigen, die durch die Aufkündigung der Verträge - bzw. durch die bloße Drohung damit - ausgelöst würde. Entzweien, um zu vereinen : das ist heute in Europa die Losung. Doch jeder Bruch muss als das dargestellt werden, was er wirklich ist, nämlich die unabwendbare Voraussetzung, um dem Prozess neuen Elan zu geben, indem die zwischenstaatliche Methode durch die föderale ersetzt und so die unverzichtbare Vorbedingung für die Schaffung einer paneuropäischen Föderation geschaffen wird; und jeder institutionelle Vorschlag, der in diesem Kontext vorgebracht wird, muss zwar als in seinen Inhalten nicht verhandelbar präsentiert werden, aber er muss dem Beitritt aller Länder offenstehen, die bereit sind, ihn anzunehmen, und er muss denen, die dazu nicht bereit sind, die Garantie geben, dass sie den gemeinschaftlichen Besitzstand behalten können.

 

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Die Verwirklichung des Plans zur Schaffung eines föderalen Kerns setzt voraus, dass der diesbezügliche Beschluss von einer gewissen Anzahl europäischer Regierungen gefasst wird, die sich um das Tandem Deutschland-Frankreich zusammenschließen. Ein Beschluss, der - wie gesagt - nicht vom Himmel fallen wird, sondern dem vielmehr die Initiative einiger Staatsmänner vorausgehen wird, die sich der außerordentlichen Bedeutung des historischen Augenblicks bewusst werden, und der in einer kritischen Ausnahmesituation erfolgt, unter dem starken Druck der Bürger, welcher durch die politische Agitation und ständige Präsenz einer verantwortungsbewussten Avangarde angefacht und gesteuert wird. Dieser Beschluss muss zur Folge haben, dass einer Versammlung, die die Bürger der Kernländer demokratisch repräsentiert, das Mandat erteilt wird, eine föderale Verfassung auszuarbeiten, die die Funktionsweise ihrer Institutionen regelt und die maßgeblichen Grundwerte definiert. Doch der Beschluss, den neuen Staat zu gründen, obliegt den Regierungen als letzte Inhaber der Macht in den beteiligten Staaten und als einzige Organe, die dazu legitimiert sind, den formalen Akt der Abtretung der Souveränität zu vollziehen. Natürlich ist es denkbar, dass der Verlauf der Krise so gravierende Ausmaße annimt, dass die Regierungen völlig entmachtet werden. Doch das wäre der Anfang eines anarchischen Zustands, der wohl nicht die Vorstufe zur Gründung eines Bundesstaates, sondern wohl eher der Auftakt für die mikronationalistische Zersetzung des Kontinents wäre.

Es ist eine Tatsache, dass die Regierungsmethode bei der Verwaltung zunächst der Gemeinschaft und sodann der Union schon immer ineffizeint und undemokratisch war - und auch heute noch ist - und lediglich deren konföderalen Charakter widerspiegelte. Desgleichen ist es eine Tatsache, dass sie gänzlich unfähig war und ist, die institutionelle Struktur der Gemeinschaft bzw. der Union in normalen Zeiten zu reformieren. Nicht umsonst sind die Regierungen die Orte, an denen die Souveränität in ihrer prägnantesten Form zum Ausdruck kommt, und sind sie folglich auch deren naturgemäße Beschützer. Aber gerade deshalb sind sie auch die einzigen Organe, die in einer Notsituation beschließen können, sie aufzugeben. Im Übrigen war das Einvernehmen zwischen Regierungen immer ein entscheidender Übergang, wann immer es darum ging, die europäischen Institutionen in Ausnahmezeiten einen Schritt weiterzubringen. Erst recht wird es ein entscheidender Übergang sein, wenn es darum geht, den föderalen Kern zu gründen.

Jedenfalls wäre es illusorisch zu glauben, die Natur des Prozesses könne sich allein aufgrund der Tatsache ändern, dass die Aufgabe, Beschlüsse über das Schicksal der Union zu fassen, auf Organe übertragen wird, in denen an der Seite der Regierungen auch noch andere Akteure sitzen. Ein "Konvent", der neben den Regierungen auch Vertreter des Europäischen Parlaments, der nationalen Parlamente und der Kommission umfasst (wie jener, der die Grundrechtscharta ausgearbeitet hat, oder der, der dem Vertrag von Nizza zufolge im Jahr 2004 ein Dokument ausarbeiten soll, das die Aufteilung der Kompetenzen zwischen den europäischen Institutionen, den Nationalstaaten und den Regionen besser definieren soll), ist reine Augenwischerei und wird weder an der Natur des Beschlussfassungsverfahrens, noch an der Realität der Machtverhältnisse irgendetwas ändern.

Das bedeutet natürlich nicht, dass die Aktion aller anderen Instanzen nicht auch sehr wichtig wäre. Ganz im Gegenteil. Von grundlegender Bedeutung ist indessen, die Akteure, die die Aufgabe haben, die Zukunft vorzubereiten, die Erfordernisse auszusprechen und den Druck zu organisieren, von denen unterscheiden zu können, die die Verantwortung dafür tragen, die formalen Beschlüsse zu fassen. Und dass jeder von ihnen seine Rolle richtig spielt.

 

Publius

 

 

 

 

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